关于《可行性研究报告大纲（2023年版）》

内涵要义解读

2023年3月23日，国家发展改革委发布了《关于印发投资项目可行性研究报告编写大纲及说明的通知》（发改投资规〔2023〕304号），包括《政府投资项目可行性研究报告编写通用大纲（2023年版）》《企业投资项目可行性研究报告编写参考大纲（2023年版）》和《关于投资项目可行性研究报告编写大纲的说明（2023年版）》（以下分别简称《通用大纲》《参考大纲》和《编写说明》）。

国家发展改革委立足新发展阶段，贯彻新发展理念，深入调查研究，凝聚各方共识，总结经验并集成创新，制定印发了《可行性研究报告大纲（2023年版）》，小编将从《可研大纲》发布的背景及意义、核心内容以及部分新增创新点分析三方面进行内涵要义解读。

习近平总书记在2022年中央经济工作会议的重要讲话中指出，要加强项目储备和前期工作，强化要素保障。党的二十大报告指出，要着力推动高质量发展，要增强投资对优化供给结构的关键作用。党中央、国务院高度重视投资项目前期工作，将项目投资管理上升至国家治理高度。

2002年原国家计委印发的《投资项目可行性研究指南（试用版）》（以下简称《可研指南（2002年）》），在指导可行性研究工作方面发挥了重要作用，但随着我国经济社会发展形势的变化，投融资体制改革的不断深化，有关内容已不适应我国投资管理的实践需要。

高质量发展需要高质量的投资，高质量的投资需要高质量的投资决策，可行性研究是投资决策的核心环节，加强投资项目可行性研究是提升投资决策科学化水平的必然要求。

在此背景下，国家发展改革委推动建立适应高质量发展的投资项目可行性研究制度规范，注重发挥重大战略、重大规划和产业政策的引领作用，注重从项目全生命周期出发统筹拟定项目投融资和建设方案，注重数字化、经济、社会、环境等新评价理念的应用，注重可行性研究重点内容的逻辑衔接，注重防控项目建设实施风险，着重提高投资综合效益，推动投资项目转化为有效投资，助力经济社会健康可持续发展。

《可行性研究报告大纲（2023年版）》明确开展可行性研究工作要按照政府投资项目和企业投资项目分类管理的要求。《通用大纲》属于强制适用，政府投资项目可行性研究报告原则上应按照大纲进行编写，并作为项目审批的基本依据。《参考大纲》不具有强制性，属于参考适用，主要是引导企业重视项目可行性研究，加强项目内部决策管理，促进依法合规生产经营，实现健康可持续发展。

无论是《通用大纲》，还是《参考大纲》都强调，可行性研究要围绕投资项目建设必要性、方案可行性及风险可控性三大目标开展系统、专业、深入论证，重点要把握“七个维度”的研究论证内容。

◎图1.1 可行性研究的“三大目标、七个维度”

本文仅就“三大目标、七个维度”思路，浅析报告编制单位根据《可行性研究报告大纲（2023年版）》进行报告编制时的基本方法和需注意的事项。

3.1 项目建设必要性：

掌握宏观到微观的逻辑关系

投资项目可行性研究必须基于战略-规划-计划-项目的逻辑关系进行系统研究，提出问题、分析问题和解决问题，从而使微观投资项目与宏观战略、中观层面的行业和区域发展需求之间建立起有机联系。

政府投资项目，需符合政府相关的战略、规划、计划。企业投资项目，既要实现企业自身战略、顺应市场趋势，同时也要符合政府战略、规划。政府发展规划是经济社会发展导向的重要指引，也可在很大程度上反映市场的未来发展前景，有利于企业投资建设质效和长远发展。

项目建设必要性分析强调从经济社会发展及战略规划管理的视角，通过宏观战略、发展规划、社会需求、市场预测和企业战略等角度进行调查分析，研究建设的理由，作为提出拟建项目近期和远期目标、产品或服务的需求总量及结构，以及研究确定项目建设内容和规模的重要依据。

3.2 项目方案可行性：

强调方案的比选和优化

可行性研究的目的不仅需要满足各种行政审批要求，更是通过系统化的多方案比选和优化，提出项目是否可行的研究结论，并推荐最优或合理方案。

3.2.1 落实项目建设的前提条件，确保要素保障性

要素保障是项目方案可行性的基础条件，如果关键要素存在重大制约，则项目不可行。因此，要素保障在可行性研究中作为一个特定维度进行专业论证，对项目选址或选线和项目建设条件进行分析。主要聚焦项目建设所必备的土地、资源、环境等约束性要素指标，要求项目建设应先行落实土地、岸线、航道、水资源、能耗、碳排放强度和污染减排等要素保障条件，并从方案优化的视角进行指标分析，强调发挥市场机制在推进要素资源配置的基础性作用。

3.2.2 提出全面合理的建设方案，确保工程可行性

项目建设方案是实现项目投资目标的关键，包括技术方案、设备方案、工程方案、建设管理方案、数字化方案、用地用海征收补偿（安置）方案等。建议重点把握：一是强化建设方案比选，要开展技术方案、设备方案以及工程方案等的比选，通过比选充分论证项目技术的适用性、成熟性、可靠性、先进性，论述设备（含软件）与技术的匹配性、可靠性；二是加强项目数字化技术和信息化技术应用的研究，对于具备条件的项目，鼓励提出设计-施工-运维全过程数字化应用方案。

3.2.3 提出多角度、多维度的运营方案，确保运营有效性

可行性研究要求改变过去“重建设、轻运营”的做法，既重视工程建设方案的可行性研究，也要重视运营方案。运营有效性分析包括运营模式选择、运营组织方案、安全保障方案、绩效管理方案等。

比如，对于产品生产类项目，可行性研究应论证生产保障方案，明确项目所需主要原材料、燃料动力等资源要求；对于提供运营服务的项目，可行性研究应论证运营服务方案，明确项目提供服务的标准及其变更要求，制定试运营、运营维护与修理、更新改造及追加投资、运营服务计量等方案，并强调项目运营方案和建设方案的有效衔接，以体现项目周期资源优化配置的内在要求；对于大型、复杂及分期建设项目，应按照子项目分别确定绩效目标和评价指标体系，并说明影响项目绩效目标实现的关键因素。

3.2.4 从项目周期的视角设计项目投融资方案，确保项目财务合理性

可行性研究除了要求提高项目投资估算的准确性，应强调融资方案、财务盈利能力、债务清偿能力以及财务可持续性等方面内容的研究，论证项目财务合理性。

建议重点把握：一是深入研究融资方案，分析项目资本金和债务资金来源及结构、融资成本以及资金到位情况，评价项目的可融资性，尤其要研究绿色金融、绿色债券、REITs等创新型金融方式支持项目建设的可能性。二是深入研究债务清偿能力，按照负债融资的期限、金额、还本付息方式等条件，分析债务清偿能力评价指标，判断项目偿还债务本金及支付利息的能力。政府投资项目还需要分析是否增加当地政府财政支出负担、引发地方政府隐性债务风险等情况。三是对于政府资本金注入项目和企业投资项目，通过编制财务计划现金流量表，分析项目对地方政府、企业整体财务状况影响等方式，判断拟建项目是否有足够的净现金流量维持正常运营，评价项目财务可持续性。

3.2.5 多重效益有机统一的分析，论证影响可持续性

影响效果分析是从项目外部影响的角度，在项目方案研究的基础上，预测和分析投资项目在经济社会、资源能源、生态环境、“碳达峰”、“碳中和”等外部影响效果，从而判断项目产生的外部正面效果、负面代价及可持续性，为项目建设方案的整体可行性提供判断依据，并为进一步开展风险可控性研究提供基础。

可行性研究应根据项目特点和实际需要，重视开展安全影响效果论证，并注意与节能评价、环境影响评价等专项评价的结果相衔接，以便更好地统筹发展和安全，提升供应链韧性和安全水平，实现经济效益、社会效益、生态效益和安全效益相统一。

3.2 项目风险可控性：

由风险分析出发，重点体现风险管控方案

可行性研究突出强调了项目风险管控方案的研究。投资项目风险因素涉及市场或社会需求、要素保障、建设运营、融资和财务盈利性、生态环境和经济社会等领域，面临的各类风险和不确定性较多，若建设单位在项目前期阶段谋划不足，则很容易造成投资项目失败和损失，如何识别、管理和应对各类风险是开展投资项目可行性研究工作的重要任务。

风险可控性分析强调坚持底线思维，通过采用合理的评价方法和技术，识别项目的主要风险因素，在风险分析和评价的基础上，研究确定项目面临的主要风险，有针对性地提出项目主要风险的防范和化解措施，研究制定重大风险应急预案。对于可能引发“邻避”问题的重大项目，应有针对性地开展社会稳定风险评价工作，论证相关风险管控方案能否将项目各种风险均降低到可接受的状态，提出切实可行的风险应对措施方案。

《可行性研究报告大纲（2023年版）》从推动实现高质量发展的角度，相较《可研指南（2002年）》特别强调了多个体现新发展理念要求的可行性研究内容，为提升可行性研究能力、弥补专业知识短板、完善投资项目报告内容提出了新要求。本文就前后编制内容要求的变化，主要基于政府投资项目视角，浅析部分新《大纲》可研报告编制特殊点和重难点。

4.1 将数字化设计和应用引入投资项目建设

投资建设数字化转型是依托新一代数字技术，推动投资决策、勘察设计、建设实施、资产交付、运营维护等投资建设全过程、全要素向数字化、在线化、智能化的转变，同时带动项目全生命周期业务模式、管理模式、合作模式的优化、重构与升级。

对于具备条件的投资项目，可行性研究应提出拟建项目的数字化应用方案，包括技术、设备、工程、建设管理和运维、网络与数据安全保障等数字化转型实施方案，提出以数字化交付为目的，实现设计-施工-运维全过程数字化应用方案。

要充分利用建筑信息模型（BIM）模型，做好项目方案设计阶段的方案比选论证工作，在项目设计阶段逐步推广BIM正向设计的设计思路，即先建立BIM模型，再逐渐生成设计图纸。在项目施工阶段，充分利用项目BIM模型，做好方案的变更和优化等相关工作。运营阶段的维修保养工作也应以BIM模型的运用为基本的技术手段。

4.2 强化项目运营方案设计，形成项目全周期方案

相对传统的“工程建设可行性研究”重视项目投资融资、建设技术方案等内容，《可研大纲》从投资-建设-运营一体化的视角展开论述，统筹项目的需求，影响和风险，比选并推荐项目最优方案。强调可行性研究应为项目周期管理提供基本依据，成为项目前期工作中最为重要的环节。

针对以往部分可行性研究“重建设，轻运营”的思维模式，新版《可研大纲》将“项目运营方案”模块作为独立章节列示，能够大幅度提升项目投资者对项目运营的关注度，强调项目全生命周期的方案优化和系统性论证。前期进行可行性研究论证时要坚持建设方案和运营方案研究并重，结合项目的工程技术特点，遵循有关部门颁布的各类运营管理标准，确保产品或服务质量、安全标准等满足相关要求。

◎图1.2 项目运营方案内容参考

4.3 政府投资项目运营需指定绩效管理方案

绩效是效率概念的延伸，即政府获得的有效公共服务与公共支出之比。绩效具有三个特征：一是绩效指向结果，即引导提供有效公共服务；二是绩效应为财政预算拨款提供依据；三是绩效是评价出来的，具有一定主观性。

《通用大纲》要求政府投资项目研究制定项目全生命周期关键绩效指标和绩效管理机制，提出项目主要投入、产出效率，直接效果，外部影响和可持续性等管理方案。按照公共支出绩效评价的基本逻辑，投入是指政府投资项目资金注入，“投入”需要评价其“适当性”；产出是政府投资项目形成的基础设施或提供的公共服务，项目的“产出”需要从投入和产出的比较角度，评价其“效率”；效果是指项目对项目投资方或其股东所产生的技术、经济（财务层面）、市场和管理等直接效果；影响是从宏观层面对投资项目实现当地经济社会发展目标所做出的贡献；可持续性是项目持续实施所需要的内部和外部条件。

根据《通用大纲》编制政府投资项目可行性研究报告时，应结合项目实际需要，从适当性、效率、效果、影响和可持续性等角度提出项目绩效评价关键指标和管理机制初步方案建议。

4.4 在项目节能效果分析基础上，增加碳达峰碳中和分析

《可行性研究报告编制大纲（2023年版）》的项目效果评价模块中，新增“双碳”分析维度，突出高耗能、高排放的“两高”项目，可行性研究报告应当通过估算项目周期碳排放总量和强度，提出碳排放控制方案，评价项目碳排放水平、固碳量与中和程度以及对当地“双碳”目标的影响等。这一创新点与我国在2030年前实现碳达峰、在2060年前实现碳中和（即“3060目标”）的政策背景相适。

◎图1.3 新旧版本项目效果评价内容对比

4.5 项目投资效果评价突出项目对ESG的多方面影响分析

《可行性研究报告编制大纲（2023年版）》提及“评价环境-社会-治理（ESG）责任投资效果”，强调新理念新方法的应用。项目效果结论分析从传统的针对项目本身技术方案、项目管理、项目建设的经济影响等单方面研究，转入将绿色发展、自主创新、共同富裕、安全风险等理念以及投资建设数字化等要求融入项目最终投资效果评价体系。

◎图1.4 新旧版本“结论与建议”部分内容对比

ESG是Environmental（环境）、Social（社会）、和Governance（治理）的缩写，最早由联合国全球契约计划于2004年提出，是一种关注企业环境、社会、公司治理绩效而非传统财务绩效的投资理念和企业评价标准，各类ESG评价体系均由不同主题、单元构成，其26个通用议题概括如下：

◎图1.5 可持续会计准则委员会提出26个通用议题

《可行性研究报告编制大纲（2023年版）》的颁布实施，是投资管理工作和工程咨询行业发展的一件大事，将引领工程咨询和投资管理理念、模式的转变和创新。我司作为一家综合性工程咨询公司，将以此指导文件为契机，积极推动各有关方面更加重视项目可行性研究，着力提升投资项目前期工作的质量和水平，推动投资项目高质量发展，提供高质量全方位的咨询服务。